Fazer uma análise sobre “A construção da democracia participativa no Brasil”, nos exige, inicialmente, realizar uma abordagem sobre as dimensões da cidadania objetivando construir fundamentos sobre a dinâmica social em nosso país.
A noção de cidadania é fundamental para a dinâmica da vida
social, na democracia. A palavra cidadania surge hoje com muita frequência, mas
ela não vem acompanhada de esclarecimentos quanto ao seu real significado.
Normalmente o termo cidadania está associado à democracia, que também não tem
seu alcance definido, e disso resultam diversos erros quanto ao emprego desses
termos, mas, em especial, passa-se a ideia de que todos sabem o que significam
essas palavras, uma vez que estão em moda, quando, na verdade, o
desconhecimento desses significados empobrece e dificulta o desenvolvimento
social e político de qualquer grupo social, pois se desconhecem as
possibilidades de ação, mudança e aperfeiçoamento que o exercício dos mesmos
pode acrescentar à vida coletiva e individual.
Hoje, é voz corrente o uso da expressão cidadania, quando se
fala em participação nos processos de tomada de decisões que se refletem na
coletividade, em especial diante das grandes mobilizações populares. Na verdade, haveria apenas duas classes
sociais: uma detentora da renda, do poder político, e da vida boa ligada a
essas condições, e outra “classe” social alienada, não apenas desses dois
fatores, mas também de tudo o que está afeto à posse de recursos financeiros,
como moradia, saúde, educação etc. Uma classe social, antes de tudo, sem acesso
a uma educação adequada, e na qual as pessoas ficam sem acesso à vida social
completa como cidadãos.
Por essas razões, é importante para todos, em especial para
aqueles que se preparam para a atuação política, ter muito claros e presentes
os conceitos de cidadania e de democracia, que permitem otimizar e direcionar a
ação política, ao mesmo tempo que se pode estabelecer critérios objetivos para
saber o que é mais ou menos importante na condução de projetos políticos.
A cidadania está diretamente relacionada à existência e à
força do Estado, pois decorre da lei a ordem social e todos os direitos e
deveres daqueles que são objeto e o sentido da ação do Estado: os cidadãos.
A cidadania, portanto, é garantida por lei, mas seu exercício
pleno pertence à vida política. Nesse sentido, é da cidadania que decorre o
sentimento de pertencer a uma determinada coletividade, ou país. Ao mesmo
tempo, surge da cidadania o sentido da participação ativa na condução dos
interesses da coletividade, que se objetiva na participação política dos
cidadãos, em diversos níveis e processos de representação democrática, dentre
as quais a Democracia Participativa, onde o direito à participação política
passa a ser resultado lógico da realização da igualdade e da liberdade, como
direitos humanos.
Observa-se, porém, que embora complexa, a forma da democracia
participativa se impõe como ambiente ideal para o exercício da cidadania, em
sua forma ampla. Hoje muitas outras vias de participação e interferência nas
discussões e tomadas de decisões políticas estão presentes, e não apenas o
mecanismo da eleição de representantes políticos. Existem as citadas
Organizações Não-Governamentais, os conselhos de comunidade, os plebiscitos,
referendos, as iniciativas que se originam dos movimentos populares, os debates
públicos de temas de interesse geral, via televisão e internet, mecanismos que
permitem vislumbrar as possibilidades de introduzir na cultura da vida do
cidadão a consciência da importância da sua participação, e na formação e
solidificação dos mecanismos políticos e legais que a viabilizam. Trata-se de
estabelecer, por essa via, a forma política e legal para a realização do melhor
para a maioria e, pois, realizar uma vida digna para todos os cidadãos.
Finalizando esta abordagem inicial, que pretende introduzir
pontos importantes para a abordagem da construção da Democracia Participativa,
destaca-se que o efeito das ações de um Estado perfeitamente democrático,
composto por instituições sólidas e agentes políticos bem preparados,
resultaria, ainda assim, em grande parte, anulada por esse grave déficit cultural
instalado entre população, o qual impede que a maioria dos indivíduos assuma a
efetividade plena de sua cidadania. O mundo político ganhará muito em
efetividade se priorizar essa exigência junto ao Estado, e passar, também, a
agir no sentido da educação para a cidadania, em todos os níveis sociais e
educacionais. Do contrário, continuaremos adiando as necessárias mudanças
sociais e políticas, e lançando o melhor de nossos esforços ao vazio.
A forma pela qual os cidadãos participam das deliberações que
interessam à coletividade origina três tipos de democracia, que podem ser
classificadas em direta, indireta (ou representativa) e semidireta (ou
participativa). Neste artigo se dará destaque a aprofundar a análise da
Democracia Participativa, que se caracteriza pela coexistência de mecanismos da
democracia representativa com outros da democracia direta (referendo,
plebiscito, revogação, iniciativa popular etc.)
Bobbio (1992) apresenta uma sistemática a respeito de quais
seriam as principais formas de democracia representativa. Por democracia direta
e a democracia representativa. Por democracia direta entende-se como a
participação de todos os cidadãos em todas as decisões governamentais. Já um
Estado representativo é um Estado no qual as deliberações políticas são tomadas
por representantes eleitos. Entretanto, assim como afirma Bobbio, democracia
direta e representativa podem se integrar reciprocamente, conformando a
democracia íntegra e que, entre estes dois tipos de democracia, há um continuum
de formas intermediárias. No Brasil, análises sobre iniciativas de governos
locais apontam para a concretização de novos formatos que aliam democracia
direta e representativa.
A democracia participativa pretende articular a participação
social em condições de igualdade e liberdade, processos de decisão advindos de
uma discussão coletiva e pública, condições de pluralismo e a busca ou promoção
da justiça social.
A globalização tem como uma de suas principais conseqüências
o fato de as cidades contemporâneas passarem a assumir uma crescente relevância
quanto ao seu papel no contexto nacional. De acordo com Castells (1988), o que
está em jogo é uma nova lógica que toma corpo no processo de crise do
Estado-nação, no desenvolvimento das instituições supranacionais e na transferência
de competências e iniciativas mais amplas para os governos locais ou regionais.
Em outras palavras, isso significa apontar o poder local como um caminho para
um novo modelo de regulação entre Estado, mercado e sociedade.
Desse modo, as cidades passam a ser concebidas como atores
políticos relevantes, capazes de assumir a centralidade das ações de
integrações nas diferentes esferas
da vida social e de atuar como
“elo de articulação entre a sociedade civil, a iniciativa privada e diferentes
instâncias do Estado”.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA NO BRASIL
O fim do regime militar no Brasil e em outros países da
América Latina, na década de 1980, bem como o fim do bloco soviético,
transformou o debate sobre a democracia num dos temas centrais da agenda
nacional e internacional. Em nenhum período da história brasileira, a
participação popular foi tão valorizada no discurso político e nos objetivos
enunciados, seja por atores sociais diversos, seja por organizações partidárias
representativas de amplo (e até antagônico) espectro político-edeológico
existente no país.
O novo contexto nacional possibilitou que forças políticas
vinculadas aos movimentos populares passassem a ocupar espaços institucionais
do poder local de forma inédita na história do país. Esse processo, que abarcou
um leque relativamente amplo de organizações partidárias, veio crescendo desde
o final da década de 1970, a partir da vitória eleitoral dessas forças
políticas em várias prefeituras do Brasil, as quais passaram a realizar experiências
de participação popular na gestão municipal.
A promulgação da Constituição Brasileira, no final de 1988,
destaca-se como um dos fatores políticos que mais contribuíram para desenvolver
o sentido de urgência a certos temas, influenciando as decisões locais acerca
da implantação do Orçamento Participativo. Contra uma história autoritária do
então recém-findo regime militar, a nova Constituição modificou
substancialmente o equilíbrio do poder no país, transferindo proporções
relevantes de responsabilidades e atribuições, antes centralizadas no Governo
Federal, para os estados e os municípios.
Segundo Benevides (1991), a nova Constituição: a) sinalizou
para um novo período de descentralização política e administrativa, entendida
como a forma mais racional para compatibilizar necessidades sociais com o
funcionamento da máquina pública e b) tornou possível diversos mecanismos de
participação direta e indireta, quando consagrou em seus preceitos diversas
formas de participação, como o referendo, o plebiscito, a assim chamada
“iniciativa popular de lei”, além dos conselhos de cogestão em diversas áreas.
Com o retorno da democracia representativa, a partir de
meados da década de 1980, o ideário participacionista toma maior fôlego,
ocupando grande parte dos novos modelos de gestão municipal. A própria
Constituição de 1988 incorporou o princípio de participação popular direta na
administração pública e ampliou a cidadania política, estabelecendo vários
mecanismos de reforço a iniciativas populares. É fato que grande parte desses
mecanismos ainda requerem normatização e não foram completamente implementados.
A CONSTITUIÇÃO DE 1988
E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
A Constituição de 1988 combina representação e participação
direta, tendendo, pois, para a democracia participativa.
A Carta Federal vigente seria uma panacéia para o
desenvolvimento da democracia participativa a partir de uma democracia semi
direta face aos seguintes dispositivos:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em
Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art.14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, e, nos
termos da lei, mediante:
I-plebiscito
II - referendo
III- iniciativa popular
Consagram-se, nesse dispositivo, os princípios fundamentais
da ordem democrática representativa, tendendo para a democracia participativa.
A democracia representativa pressupõe um conjunto de
instituições que disciplinam a participação popular no processo político,
configurando os direitos políticos que qualificam a cidadania, tais como as
eleições, o sistema eleitoral, os partidos políticos etc., como constam dos
Artigos 14 a 17 da Constituição.
A iniciativa popular consiste na possibilidade de
apresentação, pelos cidadãos, de projetos de lei ao Legislativo, desde que
subscritos por número razoável de eleitores.
O referendo popular significa a submissão de projetos de lei
aprovados pelo legislativo ao exame direto dos cidadãos, atendidos certos
requisitos, tais como pedido de determinado número de eleitores, de certo
número de parlamentares ou do próprio Chefe do Executivo.
O plebiscito tem sido utilizado nos regimes representativos
como instrumento de decisão popular sobre matéria política específica,
empregando-se outros institutos, como referendo, para a consulta popular sobre
atos normativos, matérias constitucionais e a manutenção de decisões políticas
ou administrativas já tomadas.
A Constituição de 1988 é inovadora, pois admite a utilização
do plebiscito em outras situações:
1-
Como
exercício da soberania popular (Art. 14, I);
2-
Como
exercício do direito do cidadão de um Estado ou Território Federal a
manifestar-se sobre sua subdivisão, desmembramento ou anexação a outro (Art.
18, parágrafo 3º);
3-
Como
exercício do direito do cidadão de um município a manifestar-se sobre a
criação, incorporação, fusão ou desmembramento desse município ou de parcela
dele (Art. 18, parágrafo 4º);
4-
Como
exercício de sua soberania para definição da forma e sistema de governo em data
determinada – 7 de setembro de 1993 (Art. 2º do ADCT).
Outro ponto importante ressaltado
por Bobbio é o pluralismo, que favorece uma característica fundamental da
democracia moderna, a
legitimidade do dissenso, a partir do princípio segundo o qual o dissenso,
desde que mantido dentro de limites estabelecidos pelas regras do jogo
pré-determinadas, não constitui ameaça à sociedade, mas elemento provocador de
mudanças.
Espera-se que o conceito de
democracia se expanda, aprofundando suas bases numa política mais geral de
integridade, comunidade, igualdade, fraternidade e liberdade. Torna-se
fundamental desenvolver a democracia semidireta no sentido de fazer valer a
soberania popular de forma sincera, de retirar dos dispositivos da Constituição
Federal todas as vontades do verdadeiro titular do poder – o povo, para que
este o exerça na sua plenitude com os mecanismos da democracia direta,
caminhando assim para uma democracia participativa.
A democracia não é apenas uma
forma de governo, uma modalidade de Estado, um regime político, uma forma de
vida. É um direito da humanidade (dos povos e dos cidadãos). Democracia e
participação se exigem, democracia participativa constitui uma tautologia virtuosa.
Não há democracia sem participação, sem povo. O regime será tanto mais
democrático quanto tenha desobstruído canais, obstáculos, óbices, à livre e
direta manifestação da vontade do cidadão.
Chegou à hora de desenvolvermos o
ideal democrático, qual seja, o governo do povo, pelo povo e para o povo de
forma material, e não se acomodar nesse regime de democracia formal onde o que
se verifica é tão-somente um processo eleitoral, mas que depois se mostra não
condizente com a vontade popular.
OS DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO BRASIL
Nos últimos anos, o problema do
fortalecimento democrático no Brasil tem se transformado num dos eixos
principais do debate político e acadêmico. Esta preocupação está diretamente
vinculada a um sentimento generalizado de que enquanto muito se tem avançado na
institucionalização de mecanismos formais de mediação política, paradoxalmente
parece ter havido retrocesso em termos sociais. A percepção é de que o sistema
político está num processo de deterioração progressiva política e social. Para
tentar superar esses dilemas da construção da democracia no país, torna-se
imperativo identificar os fatores que obstaculizam seu progresso.
Um desses fatores diz respeito ao
tipo de democracia que se instalou no sistema político, bem como a forma como
as pessoas se relacionam com esse sistema.
Como pontos de partida
examinam-se dois requisitos centrais para o progresso democrático, sendo estes
a capacidade e o desejo dos cidadãos em participar da política. Já está amplamente
demonstrado que a democracia requer cidadãos informados e participativos na
política. Se as pessoas não têm conhecimento do que está ocorrendo na política,
elas não poderão exercer racionalmente um controle sobre as políticas
governamentais. Nesse sentido, a não-participação dos cidadãos e a falta de
conhecimento a respeito de assuntos políticos básicos podem comprometer o
progresso democrático. São dois fatores que podem impedir o fortalecimento do sistema
político democrático participativo: (1) prevenção do governo de representar e
refletir o sentimento dos cidadãos; e ( 2) uma cidadania apática e
desinformada, propícia ao surgimento e manutenção de políticas e
comportamentos, por parte dos gestores públicos, de caráter populista.
Nesse contexto, a discussão sobre
o tipo de democracia mais adequada para o Brasil é polemica, pois pode ser
interpretada de diferentes maneiras. A democracia participativa, na sua
dimensão mais clássica, foi tratada como democracia direta. Nela, a população
de determinada localidade participaria sem a necessidade de intermediação.
À medida que as sociedades foram
se tornando mais complexas, constituindo-se em sociedades de massa, a democracia
direta tornou-se impossível na prática. Então, o significado de democracia
modificou-se, presumindo, a partir de então, meios de representação da
sociedade na esfera política, por meio de partidos políticos e processos
eleitorais. A expectativa era de tais organizações seriam as legítimas
mediadoras dos interesses e demandas dos
cidadãos perante o Estado. A legitimidade surgiria da capacidade dessas
instituições em agregar e articular as demandas de forma honesta, transparente
e com equidade. Fruto desse funcionamento, por exemplo, esperava-se que os
partidos políticos e os representantes eleitos agissem com virtude política,
gerando um circulo virtuoso onde os representantes prestariam contas de suas
ações aos cidadãos. Este circulo eliminaria todos os vícios negativos da
política, tais como personalismo, o particularismo, o patrimonialismo, a
corrupção e o clientelismo. Teríamos neste caso a existência de cidadãos
críticos e participativos na política.
No entanto, a história se
encarregou de demonstrar que tal círculo virtuoso da política exigia a
constituição de uma base normativa de apoio à democracia, em outras palavras,
que os cidadãos acreditassem nos princípios democráticos e seguissem regras que
fortalecessem este tipo de sistema político. Na ausência desse fator,
criaram-se formas alternativas de concepção democrática.
Uma democracia que não consegue
superar os problemas gerados pela corrupção não consegue se fortalecer e se
mantém, geralmente, num estado de instabilidade societária, reproduzindo
práticas deletérias para a democracia, a despeito de avanços de natureza formal.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado brasileiro, ao longo do tempo, tem se mostrado
incapaz de expressar sua própria história da medida em que tem sido receptor
aberto da história do Ocidente desenvolvido. Com efeito, a compreensão da
especificidade histórica do país é condição indispensável para reconceitualizar
o sentido da política brasileira e a natureza das relações sociais aí
existentes. Freqüentemente se constata, na bibliografia sobre a evolução do
Estado no Brasil, e com certa razão, a influência de um passado de
instabilidade política e econômica, bem como de um legado autoritário que tem
obstaculizado a construção de uma cultura política verdadeiramente democrática
e participativa.
A forma de evolução do Estado brasileiro teria propiciado a
socialização de valores de distanciamento e apatia, sentimentos que inibem o
avanço da Democracia Participativa. Essa tendência não-participativa era
conseqüência de governos e de uma estrutura social que favoreciam muito mais a
desmobilização e a inércia do que a participação cidadã.
Com a expansão global da democracia liberal, nas últimas
décadas, coincidiu com uma crise deste mesmo modelo nos países centrais onde
ele já havia se estabilizado; uma crise que apresenta duas dimensões: a da
participação, sobretudo em vista do aumento significativo do absenteísmo, e a
crise da representação, pelo fato de os cidadãos se considerarem cada vez menos
representados por aqueles que elegeram.
É exatamente devido à necessidade de recuperação dessa
dimensão da democracia, que requer a retomada da articulação entre conceito de
cidadania e de soberania popular, que se desenvolve uma concepção participativa
de democracia, pautada na idéia da ampla participação dos cidadãos nos assuntos
de interesse da coletividade.
A reatualização do ideal democrático adquire, portanto, um
conteúdo distinto e faz da participação popular – sob diferentes perspectivas,
como a ampliação dos direitos civis, a autogestão, o assembleísmo etc. – sua
principal reivindicação. Assim, a participação se propugna como uma ideal em si
mesma, nas palavras de Habermas (1977), e, inclusive, torna-se uma verdadeira
ideologia – a Democracia Participativa.
É fato que a criação de espaços públicos para a participação
democrática aparece também, no contexto atual brasileiro, como uma forma de
globalização anti-hegemônica, ou seja, como um processo de resistência à
intensificação da exclusão e da marginalização sociais, produzidas pela
globalização.
A globalização tem como uma de suas principais conseqüências
o fato de as cidades contemporâneas passarem a assumir uma crescente relevância
quanto ao seu papel no contexto nacional. De acordo com Castells (1988), o que
está em jogo é uma nova lógica que toma corpo no processo de crise do
Estado-Nação, no desenvolvimento das instituições supranacionais e na
transferência de competências e iniciativas mais amplas para os governos locais
ou regionais. Em outras palavras, isso significa apontar o poder local como um
caminho para um novo modelo de regulação entre Estado, mercado e sociedade.
A Democracia Participativa implica o exercício direto e
pessoal da cidadania nos atos de governo. Neste processo democrático deverão
ser destacados a iniciativa popular, o plebiscito, o referendo, o veto e a
revogação -, ou seja, o processo democrático terá sempre no povo a instância
suprema que ditará a aprovação ou derrogação das decisões adotadas.
Por fim, diante do processo constante no sentido do
aperfeiçoamento da democracia, a Democracia Participativa deve ser, cada vez
mais, estimulada com vistas a ampliar a participação cidadã, e dessa forma
permitindo que o povo brasileiro possa influenciar com o “poder de causa” seus
destinos, suas escolhas e os destinos da nação como um todo.
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